灾后重建中实现耕地占补平衡的对策研究

       耕地占补平衡是《土地管理法》确定的一项耕地保护基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则,建设单位必须要补充相应的耕地，以保证耕地不减少。即：非农建设经批准占用耕地的单位，要负责开垦与所占用耕地的数量与质量相当的耕地作为对国家减少耕地补偿；如果没有条件自己开垦或者开垦的耕地数量、质量不符合要求，就要按照各省的规定缴纳开垦费，由省级政府组织人员开垦并进行验收。耕地“占补”平衡制度是落实耕地总量动态平衡的重要措施之一,这一制度的实施对于遏制耕地锐减的势头，实现耕地总量动态平衡目标和经济社会可持续发展有着重要意义。
       近年来，三台县通过积极争取上级资金，大力开展了土地开发和整理工作，截止“5·12”以前，共争取资金8254.32余万元，开发整理耕地4307.52公顷，实现新增耕地981.94公顷。在保障全县经济社会快速发展的同时，确保了全县耕地总量的动态平衡。“5·12”汶川大地震对三台县耕地造成了一定损失，全县耕地105565.97公顷，损毁总量395.66公顷，占灾前耕地总量的0.37%。其中耕地灭失19.08公顷，灾后可恢复耕地376.58公顷。这个数据看起来不大，但随之进行的灾后重建却需要大量占用耕地，对三台县耕地保护和动态平衡带来了巨大的挑战。
       震后耕地占补平衡的严峻形势
       为保证全县灾后重建需要，三台县共争取省人民政府批准灾后重建用地指标571.1112公顷，其中耕地484.6609公顷。目前，已实施的各类建设项目占用指标为156.4336公顷，正在实施和已纳入规划即将实施的用地项目占用指标约为300公顷。灾后重建以来，三台县开展了有史以来规模最大的基础设施建设。学校、医院、村委办公室、活动室、养老院等在各镇乡都全面落地，由于进度要求高，建设前无法进行严格的选址定点，不管是否占用耕地都开工建设。各项重点工程为在规定工期如期完工，在没有履行耕地占补平衡的义务前就已经先行用地。
       “5·12”地震使全县60 %以上的人口受灾，城乡居民房屋受损面达65%，农房重建面达60 %。从2008年5月18日开始，三台县全面转入灾后恢复重建，优先安排农民永久性住房建设，到2009年底基本完成了农房重建。全县共有52527户农户重建住房，占地588.15公顷，其中耕地256.52公顷。重建过程中，为尽快完成农房重建任务，让群众在冬季前住进新房，在没有开展规划和审批的情况下，放任群众自行择地建房。由于缺乏制约手段，很多农房建在了耕地中，甚至基本农田中也修建了住房。新房建好了，旧房却无法拆除还耕，就连土地整理项目开展受灾宅基地还耕都无法进行。
       在各重建工程建设中，由于资金紧张和政策脱节，很多项目预算中根本没包括耕地开垦费。三台县灾后重建占用耕地达7000余亩，预计耕地占补平衡项目建设资金9800万元。2008年，由于县财政十分窘迫，县土地整理中心在农业发展银行贷款7200万元（5年贷款期利息需要2100万元）进行项目建设。按计划收取耕地开垦费用于还贷，而实际征收情况却十分不理想，还贷前景不容乐观。主要原因是由于招商引资和灾后重建等任务艰巨，耕地开垦费很难足额、及时征收。同时由于县财政底子薄，新增建设用地有偿使用费和土地出让价款中政府收益部分，对耕地占补平衡的投入数额相对较少，致使土地整理工程项目资金投入不足，项目融资困难很大。
       对全面实现耕地占补平衡的思考和对策
       目前,我国耕地占补平衡的主要方法和途径有以下几种:土地开发,土地整理,土地复垦以及通过提高现有耕地质量。
       长期以来，三台县耕地占补平衡一直局限于实施土地开发整理项目，而土地开发整理项目又以田间道路、水利设施和一定的土地平整工程为主，就"新农村建设"目标而言，显得技术含量和占补平衡手段都十分单一。为此，需要全方面多渠道开展占补平衡工作。
       （一）理念和认识上要有提高
       一是以土地开发整理项目实施为重点,向发展现代农业要土地。加大耕地、废弃宅基地和闲置集体建设用地整理复垦工程实施力度,使整理区的土地达到“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”的要求,建成高效农业、集约农业、循环农业一体化的高标准农田,为发展现代农业创造条件。
       二是以城乡建设用地增减挂钩探索为契机，向优化用地结构要土地。目前全国多地已积极开展城乡建设用地增减挂钩的试点，力图从此摸索出耕地占补平衡的新方向。三台县要抓住机遇，高度重视置换和挂钩工作,把置换挂钩工程作为政府工程，成立高规格的领导组织，明确一把手负总责，在资金筹措、民房拆迁、安置补偿等方面出台具体的政策措施,落实具体的工作要求。以居民新村、集中居住点建设，腾挪出富余的建设用地指标，一方面大力提升了项目区基础设施水平和整体形象，另一方面拓展了占补平衡渠道，完善优化了用地结构。
     三是以村庄规划整治和农房置换为突破口,向新农村建设要土地。坚持村镇建设科学规划，以中心村建设为重点，对农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施一起规划、一起建设，一起更新。按照分类指导、试点先行、整村推进的总体思路，全县统一部署，多部门配合，以县建设局和国土资源局为龙头，编制村庄整治建设规划，完善村庄布点规划，通过开展村庄规划整治，引导分散居住需要建房的农户就近到中心村建新房,从源头上节约土地。积极开展建设用地置换工作，把大量独宅独户、居住偏远的农村居民点，通过置换合并到中心村，既保证了建设用地总面积不增加，又解决了城镇建设用地计划供应存在较大缺口的问题。
       （二）对策和措施上要有突破
       一是科学编制土地利用总体规划，解决村镇建设布局问题。要走出国土部门和建设部门以及其他部门各自为政的格局，将土地利用规划、村镇建设规划、农村道路、水利设施建设规划纳入，融会贯通，科学整合。在土地利用总体规划修编中,要结合土地利用更新调查,全面摸清农村居民点用地的现状,并在此基础上,充分考虑到村镇建设、经济、社会发展的实际、基础设施建设目标和地质灾害防治、防洪防汛等要求，做好新农村建设的总体规划布局，制定出切实可行的村镇建设用地规划，使村镇建设走上科学、合理、节约、集约用地的轨道。
       二是加大土地整理实施力度，改善农村生产生活环境。通过抓好全国基本农田示范县建设、粮食生产增产千亿斤生产能力建设、新农村建设示范片、“金土地工程”等项目建设，并积极向省上争取更多的耕地开发专项资金，加大土地整理投资量，加快农田基础设施建设步伐。尽量把土地整理项目与村庄整治工作结合起来，把一些“空壳村”及废弃宅基地纳入土地整理项目范围，并对村庄的基础设施进行改造，改善周边村落的环境条件。对于因地质灾害避险搬迁的废弃宅基地，及时予以整理复垦。
       三是切实加强土地管理,严格实行一户一宅制度。认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,重点要加强农村宅基地的管理工作。具体措施上包括：加强规划审查，严格宅基地审批程序，对于不符合土地利用总体规划的村镇建设用地，不予受理或审批；严格控制宅基地用地标准，严格执行一户一宅制度，杜绝一户多宅现象的发生；加大土地巡查监察力度，及时发现违法建房行为并予以制止。对于新建住房，原有宅基地必须采取强有力手段，确保拆除还耕。
       四是建立整村推进政策体系，形成有效的工作机制。由于农村土地整治工作面宽量大，涉及的内容十分庞杂，特别是当地村社和老百姓的切身利益,具体实施起来会遇到许多新问题。要预防和解决这些问题，必须进行统筹安排整村推进，建立一套行之有效的工作方法和工作机制，充分调动当地乡(镇)、村、社干部及群众的参与性。必须实行统一领导、统一规划、统一投入和统一实施的“四统一”模式。即在各级党委、政府的统一领导下，围绕土地整治整村推进的总体要求和建设目标，建立“政府牵头、部门联动”的工作机制，明确各相关部门在土地整治中的不同职责和职能分工，做到任务明晰，行动协调，步调一致，形成促进城乡统筹发展和新农村建设的强大合力。